> OPINIE PRAWNE
Nowa Adwokatura - omówienie założeń do projektu ustawy
System działania grup zawodowych adwokatów i radców prawnych powinien zostać zmieniony - do takich wniosków doszło Ministerstwo Sprawiedliwości publikując Założenia do projektu ustawy o zawodzie adwokata. To ukazanie swoistej wizji - proponowanego kierunku zmian.
Założenia stały się przedmiotem szerokiej dyskusji w gronie specjalistów (nie tylko członków samorządów adwokackich). Dokument poddano również analizie w Kancelarii Grzybkowski & Guzek.
Tomasz Grzybkowski, Michał Łapok
O powołaniu naszych czasów do tworzenia nowej Adwokatury
– rozważania nad Założeniami do projektu ustawy o zawodzie adwokata1
Uwagi wstępne
Propozycja unifikacji zawodów adwokata i radcy prawnego zawarta w Projekcie założeń Ministerstwa Sprawiedliwości do projektu ustawy o zawodzie adwokata2 nie jest nową inicjatywą.3 Dotychczasowe propozycje unifikacji były jednak formułowane wyłącznie przez ośrodki pozarządowe.
Założenia Ministra Sprawiedliwości są pierwszym sygnałem zainteresowania ustawodawcy unifikacją obu zawodów. Dalszym krokiem będzie zapewne przystąpienie do prac nad ustawą unifikującą samorządy zawodowe adwokatów i radców prawnych. W dyskusji nad kształtem oraz kierunkiem zmian nie można pominąć stanowiska osób bezpośrednio zainteresowanych zmianami – adwokatów, radców prawnych a także aplikantów do tych zawodów.
Opracowany przez ekspertów Ministra Sprawiedliwości dokument zawiera wiele bardzo ogólnych postulatów i haseł, które poważnie utrudniają rzeczową debatę publiczną nad wizją nowej Adwokatury.
Lektura Założeń skłania do refleksji nad celowością tak daleko idących zmian. Opracowanie jest próbą odpowiedzi, czy obecna sytuacja społeczno – gospodarcza4 rzeczywiście wymaga tworzenia jednolitej regulacji dla dwóch historycznie wyewoluowanych zawodów.5
Podstawowe założenia projektu
Projektowana ustawa zmierza do połączenia dotychczasowego samorządu adwokackiego i radcowskiego w jeden „silny, niezależny i nowoczesny samorząd zawodowy adwokatów”.6 Zmiany mają dostosować Adwokaturę do zmian społecznych i gospodarczych jakie nastąpiły w ostatnim dwudziestopięcioleciu.7
Unifikacja zawodów ma przyczynić się ulepszenia dotychczasowego „systemu świadczenia profesjonalnej pomocy prawnej” a także powstania „nowoczesnego systemu kształcenia kandydatów do tego zawodu”. Nowa struktura samorządu zawodowego ma być gwarancją „wysokiego standardu etycznego wykonywania zawodu” a także powstania przejrzystego systemu nadzoru nad wykonywaniem zawodu sprawowanego przez Ministra Sprawiedliwości oraz izby adwokackie.8
Ogólna ocena Założeń Ministra Sprawiedliwości
A.
Autorzy omawianego dokumentu wychodzą z założenia, że obecny model samorządu adwokackiego i radcowskiego jest niedoskonały, przestarzały a w konsekwencji niedostosowany do obecnych realiów rynkowych. Nie wskazują przy tym żadnych obiektywnych okoliczności uzasadniających konieczność tak radykalnych zmian.
Brak rzetelnej analizy obecnych realiów społeczno – gospodarczych sprawia, że Założenia do projektu mogą być oceniane jedynie w kategoriach wizjonerskiej koncepcji nowego samorządu a nie jako próba rozwiązania obecnych problemów.
Główne tezy Założeń nie są poparte jakimikolwiek badaniami opinii publicznej – uzasadniającymi rzekomą społeczną dezaprobatę obecnego stanu rzeczy.9 Brak jakichkolwiek argumentów potwierdzających tezę, jakoby równoległe funkcjonowanie adwokatów i radców prawnych było przyczyną dezorientacji potencjalnych odbiorców usług prawnych bądź wprowadzało ich w błąd co do zakresu świadczonych usług.10
W konsekwencji nie wiadomo na jakiej podstawie uznano, że społeczne koszty równoległego funkcjonowania zawodów, samofinansujących się samorządów zawodowych są zjawiskiem negatywnym.11
Twórcy Założeń pomijają również, że sama Adwokatura dysponuje zarówno odpowiednim zapleczem12 a także wolą przeprowadzenia odpowiednich badań opinii publicznej na temat celowości funkcjonowania niezależnych zawodów adwokata i radcy prawnego.
B.
Forma przygotowanego przez ekspertów Ministerstwa Sprawiedliwości dokumentu wymagała dogłębnej analizy istniejącego stanu rzeczy. Przeprowadzenia stosownych badań opinii publicznej – które choć niedoskonałe – mogłyby uzasadnić konieczność a także określić kierunek zmian. Odwoływanie się do rozwiązań przyjętych w innych krajach wymaga przynajmniej ogólnego przybliżenia tamtejszych realiów społeczno – historycznych, oraz regulacji prawnych będących podstawą profesjonalnego świadczenia pomocy prawnej. Kopiowanie bądź czerpanie z innych systemów prawnych powinno być również poprzedzone analizą piśmiennictwa zawierającego cenne – nierzadko krytyczne – uwagi i opinie. Brak tych informacji uniemożliwia rzetelną debatę publiczną na temat modelu nowej Adwokatury.
Przykład anglosaskiego modelu świadczenia pomocy prawnej i równoległego funkcjonowania dwóch zawodów prawniczych (barristers i solicitors – przyp. MŁ) pokazuje, że polski model świadczenia usług prawnych nie jest ewenementem.13 Również w Niemczech, obok adwokatów funkcjonuje grupa zawodowa doradców prawnych. Co prawda nie są oni zrzeszeni w samorządzie, jednak uchwalenie odrębnej ustawy regulującej ich działalność14 nieuchronnie doprowadzi do konieczności utworzenia organu odpowiedzialnego za nadzór nad tą działalnością.
Podobnie jak w Wielkiej Brytanii, w Polsce dwa niezależnie od siebie zawody prawnicze są wynikiem długotrwałych procesów społeczno – gospodarczych. Geneza samorządu radców prawnych jest ściśle związana z minionym ustrojem politycznym. Niemniej jednak również w nowej rzeczywistości przedstawiciele tej profesji odnaleźli niszę rynkową w której z powodzeniem konkurują z adwokatami.15 Poza obsługą jednostek budżetowych, powszechne jest świadczenie przez radców prawnych usług na rzecz podmiotów prywatnych (prawnik in – house). Takie rozwiązanie jest korzystne zarówno dla radców prawnych jak i klientów.16 Ponadto model pracy radcy prawnego jest dopasowany do dotychczasowego szkolenia i koncentruje się na innych aspektach działalności aniżeli aplikacja adwokacka.17
W konsekwencji chybione wydają się zarzuty jakoby odrębna reprezentacja adwokatów i radców prawnych na arenie międzynarodowej była zjawiskiem negatywnym. Wbrew stanowisku twórców Założeń, zwiększona reprezentacja polskich samorządów zawodowych sprzyja różnorodności stanowisk i poglądów na określony temat. Niezależnie od powyższych argumentów, istniejący w Polsce dualizm zawodowy jest akceptowany na szczeblu Unii Europejskiej.18
C.
O braku merytorycznego przygotowania prac legislacyjnych świadczą również okoliczności, iż to Minister Sprawiedliwości, bez opinii władz samorządów, zainicjował pracę nad projektem ustawy. Wystąpienie do władz samorządowych z gotowymi Założeniami do projektu ustawy jest wyłącznie konsekwencją obowiązku wynikającego z § 12 ust. 5 Regulaminu Rady Ministrów. Tymczasem w pracach nad Założeniami nie uczestniczyły osoby posiadające legitymację właściwych organów samorządowych. Budzi to poważne wątpliwości i zastrzeżenia na temat zgodności proponowanej ustawy z konstytucyjną zasadą subsydiarności.19 Kolejnym etapem będzie tworzenie projektu ustawy w oparciu o treść finalnej wersji Założeń. W efekcie może dojść do sytuacji, gdy kluczowa dla adwokatów i radców prawnych ustawa zostanie uchwalona z pominięciem oficjalnych stanowisk organów samorządowych.
Immanentną cechą każdego samorządu jest możliwość współdecydowania o jego istotnych sprawach.20 Propozycja Ministra Sprawiedliwości jest odgórną próbą narzucenia obecnym strukturom całkowicie nowej wizji Adwokatury.21
Jaskrawym przejawem lekceważenia niezależności obecnych struktur samorządowych są postanowienia dotyczące obowiązku podjęcia przez organy samorządowe uchwał niezbędnych do unifikacji samorządów zawodowych.22 Lekceważąc konstytucyjną niezależności obecnych organów samorządowych nakreślono ogólny harmonogram proponowanych zmian związanych z unifikacją zawodów.23
Zgodnie z Założeniami unifikację ma poprzedzić ustawa wprowadzającą, zobowiązująca samorządy do zwołania nadzwyczajnych zjazdów i „stosownych uchwał w przedmiocie połączenia”. W konsekwencji, propozycje Ministra Sprawiedliwości zmierzają do władczego i odgórnego, bez względu na stanowiska obecnych struktur, wykreowania nowego samorządu.
Budzi to uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia ochrony praw nabytych a także niezależności samorządów zawodowych (art. 17 Konstytucji RP). Projektowana ustawa zmierza do całkowitego zerwania z dotychczasową dziewięćdziesięcioletnią tradycją na rzecz eksperymentu legislacyjnego.
Zmiany strukturalne Adwokatury
A.
Zmianą zmierzającą do zwiększenia samorządności i niezależności nowej Adwokatury jest ograniczenie liczby izb adwokackich. Propozycje Ministra Sprawiedliwości zakładają utworzenie jedenastu dużych izb adwokackich, odpowiadających zasięgowi terytorialnemu obecnych sadów apelacyjnych.
W konsekwencji zamiast dotychczasowych dwudziestu czterech, powstanie jedenaście dużych ośrodków, których każdy będzie obejmował obszar co najmniej jednego województwa. Zaletą proponowanego rozwiązania ma być „wyeliminowanie lokalnych grup interesów nieuwzględniających potrzeb społecznych” Nowopowstałe, duże izby mają w „realnie demokratyczny sposób” utworzyć nowoczesny samorząd zawodowy wolny od lokalnych powiązań a także pozostałych problemów obecnej Adwokatury.24
Twórcy Założeń nie wyjaśniają dlaczego duże izby mają lepiej wzmacniać samorządność aniżeli mniejsze ośrodki. Tworzenie dużych jednostek samorządowych oddala członków samorządu od problemów z jakimi borykają się izby. Osłabia lokalne, oddolne inicjatywy. Zmniejsza również rozwój tendencji demokratycznych w ramach samorządu w konsekwencji przyczyni się to do ryzyka zwiększenia odgórnych wpływów naczelnych organów Adwokatury. Przykładowo w Austrii, dwukrotnie mniejszym kraju od Polski25 samorząd adwokatów jest zorganizowany w dziewięciu lokalnych izbach.26
Tworzenie większych ośrodków samorządowych sprzyja centralizacji i osłabia lokalne inicjatywy.27 Likwidację lokalnych grup interesów można przeprowadzić poprzez wprowadzenie przejrzystych i jasnych reguł dotyczących egzaminów wstępnych na aplikację. W tym celu wystarczy udoskonalić i uporządkować obecny stan prawny, bez konieczności likwidacji struktur samorządowych.
B.
Stworzenie dużych izb ma również negatywne konsekwencje dla świadczenia pomocy prawnej z urzędu. Centralizacja doprowadzi do oddalenia adwokata od klienta.
Obecny model wyznaczania pełnomocników z urzędu zakłada bliską współpracę sądów z właściwą miejscowo radą adwokacką. Powiększenie izb adwokackich doprowadzi do sytuacji, w której miejsce zamieszkania klienta oraz siedziba kancelarii adwokackiej mogą być odległe o kilkaset kilometrów. Przykładowo Sąd Apelacyjny w Poznaniu jest właściwy dla spraw rozpoznawanych w Kaliszu i Zielonej Górze. Na skutek reformy może dojść do sytuacji w której adwokat z Kalisza zostanie wyznaczony pełnomocnikiem z urzędu dla klienta z Zielonej Góry. Wpłynie to w istotnym stopniu na jakość świadczenia usług. Twórcy projektu nie wyjaśniają w jaki sposób, mimo powiększenia izb adwokackich zagwarantować bliskość i dostępność usług dla osób wymagających pomocy prawnej świadczonej z urzędu.
Rozwiązań przedmiotowej kwestii może być kilka, przykładowo można zobowiązać organy samorządowe do wyznaczania pełnomocnikiem adwokata mającego siedzibę w tej samej gminie, okręgu sądu, lub granicach powiatu. Brak tego typu propozycji świadczy jednak o krótkowzroczności i niedostrzeganiu istotnych praktycznych problemów z jakimi będzie borykać się nowa Adwokatura.
Dostosowanie obecnej struktury do nowego stanu prawnego
Założenia do projektu nowej ustawy przewidują, że podział poszczególnych funkcji oraz stanowisk w organach nowego samorządu ma nastąpić parytetów.28 Dokument nie precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem parytetowego podziału głosów i kompetencji. Przyjęcie, że rozdział funkcji w nowym samorządzie nastąpi według kryterium liczebności radców prawnych oraz adwokatów jest krzywdzący dla tych drugich.29
W ciągu ostatniego dziewięćdziesięciolecia „stara” Adwokatura zgromadziła majątek znacznej wartości (liczne nieruchomości, bezcenne księgozbiory). Majątek Adwokatury pochodzi wyłączenie ze składek członkowskich. Nigdy nie korzystała z jakiejkolwiek pomocy państwa. Projekt unifikacji samorządów zawodowych wymaga bezwzględnego doprecyzowania kwestii związanych z przejściem praw „starej” Adwokatury na nowy samorząd.
Unifikacja obu zawodów na zasadzie parytetu doprowadzi do sytuacji, gdy o dorobku kilku pokoleń adwokatów decydować będą osoby uprzednio zrzeszone w samorządzie radcowskim. Utrata możności decydowania i rozporządzania składnikami majątkowymi jest nieodłącznie związana z problematyką konstytucyjnej ochrony własności.30 Samorząd zawodowy adwokatów, podobnie jak radców prawnych ma prawnie zagwarantowaną podmiotowość prawną (por. art. 10 Prawa o adwokaturze). Mimo wykonywania zadań publicznych, samorządy te należą do sektora prywatnego a obowiązkiem organów państwa jest poszanowanie tej odrębności.
W konsekwencji zmiany strukturalne samorządu adwokatów i radców prawnych nie mogą być przeprowadzane na analogicznych zasadach co reformy samorządu terytorialnego. Inaczej niż w przypadku samorządu terytorialnego, w przypadku samorządów zawodowych państwo decyduje o losie zrzeszenia podmiotów prywatnych.
